« 5 leviers pour une juste décentralisation de la politique du logement » : le Club des penseurs AVIV-SeLoger

La décentralisation revient sur le devant de la scène

Après qu’Elisabeth Borne et Patrice Vergriete, alors Premier ministre et Ministre du logement, avaient annoncé un projet de loi tendant à décentraliser la politique du logement, le Conseil national de l’habitat s’était saisi du sujet. Il rendra très prochainement un rapport résultant des travaux du professeur d’urbanisme Jean-Claude Driant. Même si nous ne savons pas encore si l’intention de Gabriel Attal et de son ministre délégué au logement, Guillaume Kasbarian, demeure la même, plusieurs textes sont prévus et pourront comporter des dispositions relatives à la gouvernance de la politique du logement. En outre, un rapport commandé par le gouvernement à Éric Wœrth devrait éclairer la réflexion publique sur le sujet. Le Club des Penseurs s’est également penché sur le sujet partant de l’état des lieux actuel de la décentralisation. 

Deux constats:

• Il n’y a pas une politique pour partie décentralisée, pour partie à décentraliser, mais plusieurs politiques désormais : celles qui concernent le logement social, le logement privé, la rénovation environnementale, les plus démunis, l’aménagement du territoire, le peuplement, la ville…
• L’État ne peut déjà plus se prévaloir d’être seul responsable de la politique du logement. Les collectivités locales partagent largement avec lui cette charge.

Une évolution de la politique de décentralisation inachevée et des collectivités largement assujetties à l’Etat

Il reste de ces évolutions qu’elles ne sont pas abouties, ce qui justifie la volonté d’aller plus loin et de clarifier. Les compétences respectives de l’État et des divers niveaux de collectivités locales s’enchevêtrent, et l’État garde un rôle majeur dans la définition et dans le financement des politiques publiques, dont il demeure le garant. Une preuve de cette conservation du pouvoir tient à la création d’outils nationaux : l’ANAH en 1971, dont l’objet a été étendu dans les années 2000, ou encore l’ANRU en 2003 et le plan national de rénovation urbaine, l’encadrement des loyers et le permis de louer instaurés par la loi ALUR de 2014, et les autorités organisatrices de l’habitat (AOH) en 2022. 

On mesure encore cette “rétention” du pouvoir par l’État avec la fiscalité, par construction ambiguë : la fiscalité immobilière renvoie pour partie à des impôts et taxes nationaux, pour partie à des contributions au budget des collectivités, mais celles-ci n’ont pas le droit de les fixer sans considération de règles et de marges de manœuvre fixées par l’État.

En outre, l’État a récemment modifié, en 2021, le fonctionnement de ces impôts et taxes et leur affectation, à la faveur de la suppression de la taxe d’habitation : la compensation au bénéfice de ce qu’il est convenu d’appeler le bloc communal (les communes, les intercommunalités et les EPCI) se fait par le transfert des ressources de la taxe foncière, préalablement perçue par les départements, et d’une part de TVA. Les départements, privés de la taxe foncière, reçoivent aussi une fraction de TVA. En clair, les collectivités sont désormais largement assujetties à l’État.

Des questions multiples posées par cette décentralisation inachevée

• Qui fait quoi et comment ?
• Les ressources mobilisées par les différents niveaux sont-elles utilisées de façon efficace ?
• L’articulation des politiques publiques sectorielles, dont le logement, est-elle satisfaisante ?
• La déconcentration de la politique du logement, par exemple par le zonage administratif, vaut-elle une décentralisation à part entière ?
• Quel échelon devrait recevoir l’essentiel des pouvoirs ? L’intercommunalité, pour garder l’action locale et gommer néanmoins les risques de clientélisme électoral des maires ?

5 actions de nature à installer une juste décentralisation de la politique du logement.

1) La connaissance des réalités locales

Les outils d’observation et d’appropriation des données de marché existent. Il faut les utiliser pour affiner les politiques locales. Ainsi, le CEREMA, établissement public rattaché au Ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, est le fruit de l’évolution et du rapprochement d’outils créés par l’État dès l’après-guerre, en particulier pour fonder ses décisions de développement d’infrastructures de transport. C’est aujourd’hui un outil privilégié de connaissance des besoins et des marchés, notamment du logement. L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) fournit également de nombreuses études permettant d’accéder aux réalités économiques et sociologiques locales. On peut citer également Clameur, observatoire des loyers, tout comme le Baromètre SeLoger-Meilleurs Agents pour l’évolution des prix, et de nombreux observatoires locaux, initiatives conjointes des organisations professionnelles et des collectivités, voire des services déconcentrés de l’État. Il doit être mis à la disposition des élus locaux les moyens de la connaissance pour anticiper et décider en conscience des évolutions à dix ou vingt ans. C’est en particulier le lien entre emploi et logement qui doit être éclairé, en vue de la réindustrialisation et de l’implantation équilibrée des activités de service. 

Le Club des Penseurs SeLoger appelle également de ses vœux un inventaire précis et fiable des disponibilités foncières : on parle de la loi Climat et Résilience et des échéances comme irréalistes, sans mesurer si les réserves du pays permettraient de répondre à l’essentiel des besoins en constructions nouvelles par la mobilisation des emprises artificialisées existantes. Cet inventaire doit concerner les terrains privés et ceux de l’État et des collectivités. 

2) Le zonage

Au moment où le gouvernement réfléchit sur la réforme du zonage, le Club des Penseurs SeLoger considère le système actuel de différenciation des territoires inadapté. La très récente décision de reclasser 800 communes en témoigne. Le zonage est trop rigide et ne suit pas les mutations économiques et sociologiques. L’exemple du Pinel breton est éloquent : un territoire exclu par le zonage parvient à démontrer qu’il doit bénéficier d’un dispositif dont il était privé par oukase administratif.

Les divers programmes lancés par l’État lui-même pour le développement de certaines villes par le logement prouvent aussi la nécessité d’ajuster les politiques nationales (Action cœur de ville, Petites villes de demain, Villages d’avenir…) et ont démontré leur efficacité enralliant les suffrages des élus locaux. Il faut les pérenniser et les multiplier, en les dotant des moyens budgétaires et humains suffisants. L’expérience des territoires pilotes de sobriété foncière, concept national, est aussi exemplaire de la capacité des élus et des acteurs locaux à réussir la mise en œuvre de politiques nationales exigeantes, au prix d’adaptation aux réalités des pays. Dans le même état d’esprit, les certificats de projets, pour rénover ou mobiliser les friches par exemple, sont de nature à mettre de la souplesse dans les politiques nationales.

La loi ELAN a également inauguré les opérations de revitalisation des territoires (ORT), dispositifs de base en vue de conventions entre les territoires et l’État. Ils témoignent, à leur manière, de la tendance de l’État à apporter des souplesses décisives pour que l’intention politique nationale soit déclinée efficacement. Les volontés locales et le « sur mesure urbain » prévalent sur la rusticité du zonage rigide administratif.

Enfin, la loi de 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action locale (dite 3DS), avec pragmatisme, a multiplié les outils d’adaptation des politiques, dont celles du logement, aux identités territoriales.

3) La gouvernance

L’échelon de l’intercommunalité est identifié comme le plus pertinent pour apprécier les besoins en logement et y répondre. C’est pour cela que le législateur a fondé le statut d’AOH, auquel les EPCI peuvent librement prétendre : trop peu l’ont fait à ce jour. La question de la légitimité des présidents d’EPCI, élus par les maires et non au suffrage universel direct, se pose et une réflexion spécifique doit être menée. Leur transférer totalement la responsabilité d’instruire et de délivrer les permis de construire est un enjeu. Les préfets pourraient se voir confier en dernier ressort cette prérogative en cas de manquement des élus à leur obligation de favoriser la production jusqu’à due concurrence des besoins de leur territoire, notamment en logements sociaux et intermédiaires.

Le Club des Penseurs SeLoger, pour libérer les initiatives locales en matière d’habitat, a cité un autre outil pertinent : le conseil de développement. La loi Engagement et proximité a redéfini son rôle, en l’encadrant de façon trop stricte. Il doit permettre le dialogue entre élus de tous les niveaux de collectivités et les acteurs locaux de la vie économique et sociale, en vue de dessiner les territoires, notamment pour l’habitat et les mobilités. Toujours dans l’ordre de l’association des habitants au destin de leur cadre de vie, les Maisons de l’Habitat devraient mailler tout le pays : ce sont des lieux où s’organise un service public de proximité, pour renseigner les ménages non seulement sur les aides auxquelles ils ont droit pour le logement, mais aussi sur les grands projets urbains en cours. Ces Maisons rassemblent les agences de l’État, les bailleurs sociaux, le tissu associatif, voire des représentations locales des professions immobilières.

Au-delà de l’attribution des responsabilités et de la mise à disposition d’outils pertinents, il faut insister sur l’impératif de coopération pour le logement des maires, des présidents d’EPCI et des préfets. Les représentants de l’État dans les départements et les régions sont de plus en plus souvent épaulés en outre par des sous-préfets dédiés au logement, ou à d’autres priorités, telle la relance.

4) L’évaluation de l’action locale pour le logement

Confier plus de responsabilité aux élus locaux en matière d’habitat exige que leur action soit évaluée au regard des besoins qualitatifs et quantitatifs. L’État peut d’ailleurs faire varier les aides apportées aux territoires selon les performances mesurées. Aux termes du principe de subsidiarité, les préfets, incarnant l’État central sur les territoires, doivent dans cette logique de mérite, se substituer à un élu en cas de défaillance.

5) Les aides au logement

À l’heure où les grands dispositifs nationaux d’aide sociale sont remis en question pour leur mauvais rapport entre le coût pour la collectivité et les résultats, la décentralisation des aides au logement, aides à la pierre en particulier, est à l’ordre du jour. C’est une demande de beaucoup d’élus locaux. La question des aides personnelles n’est pas évoquée : en confier les critères d’attribution et la gestion aux élus de terrain pourrait entraîner des dérives et des arrières-pensées électorales.

Au bout du compte, faut-il pousser la décentralisation de la politique du logement, ou sa déconcentration intelligente ? L’État doit en dernier recours demeurer garant de l’égalité de chacun devant le logement et du droit constitutionnel au logement, pour les plus fragiles bien sûr – que les collectivités ne considèrent pas de leur responsabilité politique locale -, mais aussi de tous les citoyens. 

Tout démontre en tout cas que la multiplicité des situations de marché s’accommode mal d’une politique décidée depuis Paris pour la France entière. Sans compliquer, il serait nécessaire de l’assouplir et de l’adapter. Peut-être la méthode est-elle résumée dans un article de l’ALUR: « élargir les délégations de compétences en matière de politique du logement », c’est-à-dire incliner l’État à la confiance faite aux collectivités… sans se déposséder de la responsabilité régalienne à la fin. D’ailleurs, les citoyens ne demandent pas de transfert de pouvoir, mais que le mieux placé agisse et que le logement pour tous soit assuré.

Deux dispositifs en particulier méritent, au préalable, de faire l’objet d’une évaluation objective sur leur efficacité au regard de l’objectif recherché :

• Les encadrements des loyers, initiés par la loi Alur, et institués à titre expérimental par la loi Elan, ont-ils atteint leur cible ? Un bilan doit être établi 6 mois avant la fin de l’expérimentation prévue en novembre 2026.
• Les permis de louer, créés par la loi ALUR et déployés à l’initiative des communes, ont-ils vraiment permis d’éradiquer les marchands de sommeil ? Les services municipaux sont-ils dotés de la compétence nécessaire et des effectifs suffisants ? En attendant, l’ensemble des bailleurs privés vertueux, sur les périmètres définis, perdent un ou deux mois de loyer, le temps d’obtenir l’autorisation de louer.